战略路径与推进政策：经济转型升级的进一步思考

时间：2024-08-26 06:06:05    点击量：

　　内容提要

　　在经济增长可能进入中高速轨道的“新常态”下，加快转型升级、提升实体经济竞争力是经济政策要达到的首要目标。转型升级在实践和政策中的偏向，主要与我们对这个概念范畴的内涵理解容易发生偏误有关。当前应当以“提高生产率”为政策标准和主线推进转型升级，而不是简单地增加研究开发投入，或单纯地推进战略性新兴产业投资，或采取“腾笼换鸟”等手段调整产业结构。以“提高生产率”为导向的转型升级，其形式主要包括立足于产业的本地化升级、存量调整升级和现有产业的技术改造升级等，具体体现为企业和市场对比较优势的自动选择上。政府在转型升级中的有效作为，主要体现在能否为“提高生产率”提供更多的外部经济性，如加强政府投资补基础设施短板；以提升生产率为标准实施混合所有制经济改革；政府以市场化原则促进企业研发投资；政府着力构建公共创新平台；大力发展职业技术教育。

　　当前，世界经济格局调整和经济全球化规则的重构、国内经济中高速增长成为新常态、生产要素价格不断趋涨、区域竞争日趋激烈，构成了中国经济转型升级的四重倒逼压力。加快推进经济转型升级成为提升国家和区域竞争力的紧迫任务，也是贯彻落实以经济建设为中心这个既定方针中的头等大事。对于中国经济可持续发展来说，对这个问题的重要性强调得再多、再重要也不为过。

　　过去我们的经济政策持续鼓励加快经济转型升级，但是实际绩效却一直不如人意。把转型升级遇到“瓶颈”的原因归结为缺乏体制机制支持，是最容易想到的理由。同时也应该看到，由于30多年来我国经济运行的内在矛盾为超高速的经济增长现象所掩盖，转型升级的迫切性和重要性在过去并没有充分地显示出来，容易被经济决策者所忽视。但是在经济持续地下行、未来经济增长可能进入中高速增长轨道的“新常态”下，转型升级的不力和迟缓，会使我们的经济增长质量和效益大幅度下降，经济体系严重缺乏竞争力，从而影响“五位一体”尤其是民生、环境、社会等各项事业的均衡发展。

　　转型升级问题研究的重要，并不代表在理论上已经对其内涵和外延分析得很透彻了，也不表明在实践中已经有了明晰的战略路径与推进政策，恰恰相反，这是一个迫切需要解决的重要的理论和实践难题。表现之一是“转型升级”在2008年世界经济危机之后，本来应该在我国各地各部门加快推进，以促进经济尽快回归复苏和繁荣，但是事实上却成了各地、各部门一句时尚尊贵的帽子，实际行动被虚置；表现之二是“转型升级”这个词汇是当今中国经济界用得最混乱的概念，迄今很少有人能够准确回答转型升级到底是指什么，“转型、升级”这两个词语究竟是该分开还是合起来理解？表现之三，更可怕的是，很多地方政府和部门还没有弄清楚其内涵，便出于各种目的耗费人力财力制定了各种各样的规划和战略。很难想象，这些内涵不清的规划能起到什么正向的推动作用，而极有可能的是，有时它们只会起到负向的作用。

　　因此厘清转型升级这个概念，不仅是对中国经济分析的需要，更是推进转型升级战略和政策实施的迫切需要。本文将从对实践的观察中，首先指出对这个概念的一系列误用现象，然后在此基础上较为系统全面地剖析转型升级概念的内涵和外延，并由此对推进转型升级的新型战略进行深入思考。

　　壹

　　战略路径的理解失误：转型升级在实践中的窘境

　　对于转型升级概念的理解偏差，以及对实现此战略的路径的误解，使中国经济结构调整和转型升级的实践出现了偏误，影响了转变发展方式的实际成效，是中国经济难以确立以质量、效益为中心的发展道路的重要原因之一。转型升级在实践中发生的偏向，概括起来主要体现在以下几个方面：

　　一是现在很多地方政府把转型升级的战略路径，简单地理解为提高R&D占GDP比重，认为这样就加快了技术进步，就进入到了以创新为主导的经济发展轨道。其实，这充其量只是提高了研究开发投入的比例，不仅离实际的科技产出还有很长的路要走，还要面临一系列的不确定性，而且即使有一定的产出，也要考虑投入产出的实际效果。研究开发投入规模的增加，并不代表一定走上了以质量、效益为中心的经济发展道路。以这个指标反映转型升级的绩效对于实践有巨大的危害。因为它容易助长不计投入效果的浪费现象，也容易驱使地方和部门不断地、大规模地为这个指标造假。如把某些不属于研究开发的支出列入考核内容，某些地区要求那些只具有“世界工厂”性质的外资制造加工企业也要设立研发中心，结果企业只好装模做样地设计了一个仅仅用于应付检查和套取政府科研投入的假的研发中心办公室。

　　二是把转型升级的战略路径理解为政府主导的产业政策挑选“输家”和“赢家”的游戏，体现为政府的“上什么产业，下什么产业”的企图。按此理解，产业“新”，就是升级，就是转型；产业“旧”，就是为维持旧的发展方式，就是转型升级不力。按此标准，转型升级就是要大力发展战略性新兴产业，鼓励企业发展高端产品，限制传统产业和传统商品。在实践中，往往是政府通过规划、补贴等方式引入若干新兴产业做大做强，实施结构调整。我们当然不能说发展战略性新兴产业不是转型升级，但是我们应该看到，在中国现在的发展阶段上，一些所谓“旧”的产业仍然应该是经济发展的支柱产业。如果对其进行一定的技术改造和信息网络化嫁接，还有可能演化为有竞争力的新兴产业。另外，很多发达国家其实也仍然从事传统产业，它们同样有很强的竞争力和附加值，生态文明也搞得好。比如在国内“人人喊打”PX项目，却是韩国对中国出口的主导产品，2013年中国从韩国的PX进口额达到惊人的500亿美元。从实践看，很多企业虽然从事新兴产业，但是如果竞争力不强，必然也是处于产品低附加值、资源高能耗的经营状态。因此以战略性新兴产业占比等指标反映转型升级是有巨大的危害的，容易诱使或驱使企业不断地、大规模地丢失传统产业的优势。实践中简单推行提高战略性新兴产业比重的政策后果是：1、它使我们主动轻易地放弃了几十年来好不容易在全球化中获得的在传统产业的竞争优势；2、它使我们作为后发展中国家，快速地、直接地面对发达国家的面对面竞争，遭遇到来自这些国家的全力以赴空前的打压，如以新能源、新材料为代表的战略性新兴产业的遭遇；3、使我们可能丢失全球40多人口的巨大市场，从而转向为全球少数高收入人口服务的狭窄市场。这将可能是巨大的失策。

　　三是把转型升级的战略路径理解为“增量调结构”，轻视“存量调结构”。近年来，很多地区采取加大投资手段大力发展新兴产业，期望以“增量带动和稀释存量”，对产业结构进行优化调整。但这并不一定适合我国经济发达地区经济总量大、尤其是实体经济比重大、技术改造迫切性强的客观情况。当前宏观层面存在库存压力大、产能过剩等问题，也决定了今后一个阶段以“增量调结构”的方式实施转型升级的政策空间不大。立足“盘活存量”的政策思路，通过改善企业经营环境，将要素集中到优势企业，使存量资产产生经济效益，这将是我国发达地区产业结构调整和转型升级的主要方面。

　　四是在空间上，把转型升级的战略路径形象地比喻为“腾笼换鸟”，即在经济发展过程中，把现有传统的制造业“转移出去”，再把先进生产力“转移进来”，以达到经济转型升级目的的一种战略举措。这样的战略与政策，好处可能是提升了产业层次，提高了单位国土面积的投资强度，更高价值地利用了珍贵的土地等要素资源。“腾笼换鸟”的策略显示了政府产业结构调整的决心，但可能会存在两个重要的问题：一是短期内产业转移过快会对当地的产业和就业形成较大冲击。比如，江苏省昆山市的笔记本电脑2010年产量达峰值1.2亿台，2013年已经“跌落”6500万台，而重庆的笔记本电脑基本都是昆山转移过去的，目前产量已经和昆山相当。这个在短期中对江苏省的外贸和生产的冲击就相当大。二是把腾笼换鸟作为一种结构调整的方式，并不能长期地持续。可能会存在“鸟飞走了，笼子还空着”的情况，而且企业竞争力是动态变化的，新入驻的企业也会效益下降，而腾笼换鸟并不能周而复始。

　　鉴于转型升级的“腾笼换鸟”战略深入人心，很多地区把其作为基本的转型升级措施，其影响和危害也大，所以我们再进行详细一些的分析。

　　第一，“腾笼换鸟”政策很可能人为地撕裂宛如“生物链”那样呈集聚状态的大中小企业之间已存在的完整的产业链。如在长三角、珠三角地区的企业结构中，往往有人做重型机器设备，就必然有人要做配套的螺丝。我们绝对不可能看到做设备赚钱多，做螺丝的赚钱少，就把生产螺丝的企业迁移走。

　　第二，“腾笼换鸟”需要政府花巨额的迁移企业成本。一是迁移这些企业往往要对其占用的未到期土地支付飙升后高额的使用费，这对地方政府来说，主要体现为对引进新的企业给什么样的土地使用政策的问题。如果出于发展高新技术产业的需要，则往往以极度优惠的方式吸引其进入。因此“腾笼换鸟”前后地方政府仅这一块就要付出巨额的支出，二是这些需要人为搬迁的厂房绝大多是在上个世纪90年代中后期以及中国加入WTO后建设的，对这些厂房推倒重建或改建是一个极其严重的浪费。三是迁入地为了竞相吸引这些转移出来的企业，也要付出巨大代价，如代付迁移费、免费建设厂房，极度优惠的税收甚至倒贴，代招工，等等。四是这些腾出来的厂房，会有那么多的高新产业进来使用来吗？就算是有，这些厂房能够符合那些高新产业的要求吗？

　　第三，众所周知的是，产业的转移可能带来污染的转移。“腾笼换鸟”会将一些高污染的工业转移出去，被转移到相对落后的欠发达地区。这样，这些地方又会像长三角和珠三角地区一样被污染，然后再花钱来治污。

　　第四，产业集聚在沿海地区主要是因为这些产业大多是出口导向型态的，国际贸易的地理效应运用的是交通运输成本优势。如果这些产业被大幅度地转移到内陆地区，由于其高昂的运输成本和交易成本，产品必然缺乏竞争力，如果仅仅依靠地方政府补贴和税收优惠政策来扶持，肯定难以持久。

　　第五，现在沿海地区的一些传统企业，面临前所未有的要素价格上涨趋势，尤其是劳动成本增加和利率水平不断攀升，经济危机又使其面临市场萎缩，订单下降，产能相对过剩等诸多问题。这种情况下挽救企业的最佳方式是通过降低土地、厂房租金、减税让利、提供金融支援等手段，而不是运用“腾笼换鸟”的发展思路要它们远距离“转移”和迁徙，这会加速企业的死亡。

　　由此可见，转型升级战略的正确性，并不能保证其实现路径和机制是正确的。但是如果没有符合国情的、科学合理的实现路径和机制作为保障，那么转型升级战略就是一句空话，有时甚至有害。

　　贰

　　生产率”提升：实施转型升级战略的主线

　　其实，转型升级在实践中遇到的问题，反映了我们在理论上对它的内涵和外延缺少清晰的认识，反映了我们对其战略路径与推进政策摸得并不清楚。对这个由“转型”和“升级”两个词复合而成的概念，我们首先做一个剖析。

　　一方面，“转型”有两层意思：一是经济体制转型，即把资源配置由政府主导转变为由市场决定；二是经济发展方式转型，即把粗放发展方式转变为科学发展和集约化发展。实践证明，前一个转型的难点在于要调整政府权力和利益，后一个难点在于约束政府对经济活动的过度干预和行政指挥，使经济决策由具有自我约束、自我扩张能力的微观企业做出。因此不难看出，这双重“转型”主要是宏观经济层面的内容，转型的核心和关键是要正确处理好政府与市场的关系，尤其是要转变政府的职能、重新进行行政职能的配置。

　　另一方面，对于“升级”，则主要是微观尤其是产业经济层面的内容，对它可以有四个层次的理解：一是产品升级，通过创新，使功能更好的产品替代原来的产品；二是工艺升级，性能和效率更高的生产工艺替代原来的旧工艺；三是功能升级，即企业向“微笑曲线”的两端延伸或向价值链高端攀升，由实体性的加工、制造、装配、生产活动向非实体的研发、设计和品牌、营销、网络活动升级；四是链的升级，由低级产业链分工转向更高级产业链分工。由此来看，升级的核心和关键是企业如何根据比较优势加入全球产品内分工，从而实现向竞争优势的转化。发挥比较优势，最根本的是要发挥微观主体的活力，增强企业的自主选择性，让市场在资源配置中起决定性作用。

　　从宏观上看，面临着体制机制和发展方式双重“转型”的中国经济，现在正经历着中长期增速下滑与成本上升以及内外部双重夹击的多种挑战，这种转型和挑战所引发的革命，将彻底改变中国经济过去超高速增长的格局，进入中高速增长的新常态。这一增长态势下我们不得不正视过去所没有遇到过的许多新的问题。如在宏观上可能难以避免的“用工荒”和通货膨胀趋势并存现象：一方面，要素价格上升尤其是劳动力收入的提升，是我们过去梦寐以求的宏观经济发展环境，即发展进程越来越回归发展自身的要求，同时转型升级的倒逼机制和推动力量开始形成。但是另一方面，应该清醒地看到，在这个环境形成的过程中，如果不断上升的要素成本难以被相应的创新和生产率上升所消化，就必然会产生“成本推动型”通货膨胀的潜在压力。如民众收入的不断提高将推高消费品和劳务的价格水平，同时使生产商品和服务的劳动的机会成本提高，由此带来经济体系中的连锁涨价反应和物价总水平长期上涨的潜在压力。

　　从微观上看，要素价格的不断上升，会改变中国经济原有的比较优势，弱化我们对传统产业的竞争优势，同时下拉中国经济增长速度。在这种条件下，意味着企业只有依靠技术进步、劳动者素质提高、管理水平提升等生产率和创新驱动因素支撑，才能够达到新的比较优势的均衡，才能够生存和发展，因此它预示着中国将进入创新驱动和结构调整的快车道，但由此企业和产业的成长速度会降低。这是因为：一是低附加值出口导向的企业势必会被挤出国际市场，原来某些低技术水平的外商直接投资企业会被迫转移；二是成本高企态势下的市场竞争，虽然会有“倒逼”企业产业升级的效应，但暂时不能适应的企业会因此而破产倒闭，这是以适当速度换取结构调整的代价之一，也会表现为速度降低；三是随着居民收人和消费水平提升，消费者选择自由度增加，企业之间竞争消费者的力度空前提高，企业投资风险更大，投资行为也会更加谨慎；四是在过渡到以服务业和战略性新兴产业为主体的现代产业体系的过程中，中国将直接面对发达国家高竞争力企业的竞争，两者之间的技术差距和由此决定的市场差距，将极大地影响中国经济增长的可能性空间。

　　由此可见，在当前复杂经济态势下，如果实现转型升级需要在纷繁的政策工具中选择一条清晰的主线，那么这条主线就一定是要将“提高生产率”作为推进政策的制定依据。这是因为：

　　第一，我们实施转型升级工程，无论发展什么产业，根本上是要提升企业竞争力，实现生态文明。企业竞争力主要表现为生产率的问题。转型升级就是突出创新在增强企业竞争力中的作用，提高产品附加值，提升服务业生产率，实现环境保护和城乡协调。从微观层面，企业采取提高员工素质、研发新技术、更新设备、加强管理、构建渠道、培育品牌等策略，在很大程度上都是通过提高生产率的方式，增强企业的盈利和效益。

　　第二，提升生产率是实现“稳增长”的重要保障。世界金融危机以来，随着人口结构的变化导致人口红利逐步衰退，我国人口基数已经不能成为经济增长可持续的源泉。同时，在这一情况下实施经济刺激政策，由于资本报酬递减，其刺激实际效果难以长时间持续。企业生产率慢于劳动力工资、资金价格上涨，是企业经营效益下降、投资意愿减落的主要原因，在宏观上就表现为经济增速下降、财政增收困难等。归根结底，企业生产率的不断提高，才是经济增长经久不衰的可持续源泉。

　　第三，只有生产率的提升，才能使城乡居民收入提高进入良性轨道。“惠民生”最重要的表现就是城乡居民收入稳步提升，工资作为居民收入的主要来源，其增长的可持续性在于劳动生产率的提高速度能否与之保持同步和适应，否则“收入倍增”等规划就是无源之水、空中楼阁。

　　因此，面对生产要素成本的不断迅速上升，转型升级的真正含义和由此决定的最佳策略，就是要让传统产业提升生产率，通过生产率上升克服或消化掉成本上升因素，并通过更低成本和价格刺激市场扩大。

　　以“提高生产率”作为推进转型升级的政策标准，我们来看转型升级中的“腾笼换鸟”问题，显然会得到更加正确的认识和措施。这个时候的“腾笼换鸟”，就不是简单化地搬迁企业，或者把企业赶走挤跑，而是指要为企业生产率的上升腾出空间，原有产业和企业要通过凤凰涅槃，重新生出生产率更高的、经过新技术、新模式、新管理改造过的新产业体系。过去我们以迁移或者转移方式腾岀了笼，但引不来新鸟，即使引来了，不仅成本巨大而且新鸟因为直接面对发达国家残酷竞争，也难以活下去。因此从转型升级提升生产率的内涵来看，强调“腾笼换鸟”不如强调通过技术改造，实现产业就地升级。在当今开放型经济理论中，从全球价值链与产业集群的交互演化角度研究产业升级，目的就是为了指导各国在转型升级中实现产业就地或本地化升级。关于这方面比较著名的研究有：迈克尔.波特的得到广泛应用的产业本地化升级的“钻石模型”，全球价值链的内部治理结构优化如何提升产业集群的水平，本地产业集群中的企业如何相互学习、模仿和创新，以促进其在全球价值链中附加值地位的提升？

　　以提升生产率作为推进转型升级的政策标准，看长三角地区最近推行的“机器换人”这一产业升级行动，我们也会得到一些新的启示。我国制造业在过去30年的发展主要得益于劳动力价格性能比的优势。随着“人口红利”的减少和生产要素成本的提高，制造业的发展到了一个“十字路口”。今后制造业的发展方向无疑是通过技术进步和劳动力素质的提高来实现转型升级。在转型升级的过程中，一个主要途径是用机器劳动来代替人力劳动。资本替代劳动是中国制造业发展不可回避的趋势，但是它面临三大问题：一是用谁的机器，二是谁来操作机器，三是换下的人去哪里？这三大问题解决不好，转型升级也会受阻。

　　我国一直以来实行出口导向，主要的生产方式是“三来一补”，即利用国外的先进技术和设备结合本国廉价的劳动力资源，生产物美价廉的一般消费品，出口换取外汇。在生产一般消费品方面，我国具有比较优势，但对于装备制造业这种资本技术密集型产业来说，则优势并不明显。目前主要还是用国外的机器和设备来换人，因此“机器换人”进程中所形成的巨大市场需求，尤其是对关键技术设备的需求，可能多数都会转移到发达国家，不一定会对我国机器装备制造业的转型升级产生重大的拉动效应。造成这种市场差距的根本原因，主要在于我国装备制造业与发达国家的技术水平差距。

　　机器换人，换掉的是出卖体力的操作工，增加的是懂得操作机器的技术工人。因此传统从事体力劳动的工人将过剩，制造业将出现结构性失业。而另一方面，技术工人则大量缺乏。如果缺少技术工人，没人来操作这些先进的机器，到最后也难以实现真正的转型升级。现在我国很多产业的高技术产品不是不懂得怎么做，不是不会做，而是没有真正合格的技术工人来做。同时，社会环境、教育体系等对在职业技术工人的培养存有严重的歧视，比如教育部门就认为，那些办不好本科教育的学校应该整体转制为职业技术学院。这其实从骨子里就认为后者低人一等。

　　因此，在转型升级、机器换人的过程中，政府及社会一定要注意到这些问题，不仅需要整个国家的产业能够从生产一般消费品转型到装备制造业，也需要劳动力从出卖体力的简单劳动者提升为能够操作复杂机器的技术工人。

　　换下来的人应该主要去服务业而不应该主要让他们留在制造业。因为，制造业是创造国民经济效益和技术进步的部门，不是劳动力的蓄水池。劳动力大量地滞留在制造业部门将影响生产率提升和技术进步。但是一般低技能劳动力进入服务业也会对服务业尤其是现代服务业发展产生影响，因为低技能劳动力一般只能进入传统服务业，而现代生产性服务业需要大量技术知识密集型人员，因此低技能劳动力大量进入服务业必然是传统服务业竞争过度，而现代服务业供给不足。为此在机器换人的过程中，需要政府加大对产业间劳动力流动引导，尤其是要加大对劳动力转换工作岗位的培训投入。

　　叁

　　加快推进我国经济转型升级的政策建议

　　对中国这样一个大国来说，立足于发展强大的、具有创新能力的实体经济始终是转型升级、产业结构调整的基本方向。提升生产率需要以市场化为原则，更好的发挥政府的作用。政策的着力点可以包括：

　　1、补基础设施短板，为生产率提升创造外部经济。中国前一轮积极财政政策，多投向高铁、港口和机场等“铁公基”项目，但城市之间的基础设施仍比较薄弱，中国即使是发达地区的沿海，铁路网络的建设任务也很繁重。另外，城市内部基础设施，如地铁、城市地下管道和污水处理、城市棚改等仍比较欠缺，投资空间很大。这些投资将产生很可观的经济效益和社会效益。

　　2、发展混合所有制经济，提高国有企业生产率。我国正在制定混合所有制经济改革的行动计划，其中的关键问题是如何实现好民营经济和国有经济的融合。可以考虑将“提升生产率”为原则作为我国混合所有制经济改革的指导原则。不搞国有企业和民营企业的“拉郎配”，不搞国有控股还是民营控股的僵化红线，而是看两者结合能否提升生产率，增进企业竞争力。具体来说，就要利用好资本市场（包括国有和民营上市公司）的资源和平台。一是利用当前资本市场鼓励吸收合并的有利时机，将具备条件的国有企业实现整体上市和资产证券化，提升国有资本整体效率；二是国有企业退出一般性竞争领域，将民营上市公司作为重要的交易对手方，保障对国有资产的价值发现功能；三是国有企业控股尤其是股权比例高的上市公司，通过向大型民营企业定向增发股份的方式，引入民营战略投资者，实现两者资源互补。

　　3、以市场化手段引导促进企业技术创新投资，发挥投资在提升企业生产率中的关键作用。投资与创新非但不矛盾，而且创新型经济的发展、技术改造、两化融合等都需要大量投资。在建设创新型国家的过程中，各类支持企业创新的力度很大，要进一步以市场化的原则完善这些重要措施，优化政府对技术创新项目的补贴的方式和效果。将政府资金定位于引导和分担风险的作用，突出企业创新的内生激励，根据地区财力差异和省级统筹，研究对各类创新项目的最优支持方式，重视对补贴项目的跟踪评估，注重对项目应用性的开拓。

　　4、建设研发的公共服务平台和实验室。微观企业的创新行为一般由市场决定，而区域研发公共平台和实验室则可以由政府发挥更大作用。在光电、生物医药、新材料等行业，公共创新平台需要巨大的投入，绝大多数企业独立建设既难以承担，又无法形成规模经济。政府建设好区域创新的公共服务平台，已经成为促进该产业集聚的重要原因，如据我们对南京地区的调研发现，一些光电企业就是为了使用区内先进激光技术研究院的公共平台而选择在南京新港地区集聚。所以说，在创新中更好的发挥政府的作用，重要的一点就研发公共服务平台。政府要敢于拿出最重要的资源，结合区域产业基础和产业规划，支持、鼓励企业与企业之间、企业与高校、科研院所之间合作，建设研发的公共服务平台。

　　5、大力发展职业教育。从“中国制造”向“中国创造”的过程中，还有一个重要的步骤，就是通过提高劳动生产率把现阶段的“合格制造”变成“优质制造”、“精品制造”。从提升劳动力实用技能出发，我们要积极抓住中央当前大力发展职业教育的机遇，发挥各层次教育力量的优势，将我国建成像德国一样的职业教育大国和强国。

　　本文原载《南京大学学报》2014年第5期。